▲城鄉差距拉大，造成人口高齡化、生育率低的現象愈加嚴重。（圖／CFP）
● 何景榮／淡江大學全球政治經濟學系教授
現今台灣的人口與產業結構，面臨兩個關鍵性的難題：
1. 人口減少：在少子化與人口老化的推波助瀾下，台灣「生不如死」，將從2025年起正式進入「人口負成長」時代。人口的減少，將使勞動力下滑、消費力疲弱，整體經濟難以長期且穩健地發展。
2. 城鄉發展不均：農村與南部縣市青壯人口不斷外流。北部的新竹，由於高科技產業的蓬勃發展，讓大批白領青年選擇在風城定居、成家；而農業大縣屏東與南部第一大城高雄，由於工作機會不多、大批人口選擇北漂，造成定居、工作與消費的人口日益減少，最終南台灣的兩大縣市，在2020年各自喪失了一席立委的名額。
然而上述的問題，都可以透過移民政策，也就是大量引進高素質的人口而獲得解決。
南北發展不均 新加坡「評點配額制」難適用台灣
因此，我國政府參考新加坡、美國等移民國家的規定，採用「評點配額制」，也就是參照（1）外籍工作者的學經歷、（2）申請者語言能力、（3）申請者所具備之特殊專長、（4）雇主所提供的薪資水準，以及（5）是否配合中央政府之產業政策等「多元審查」標準，由擬聘僱企業代為申請「評點配額」，核發在台工作許可。在評點制度獲得夠高分數、在台灣居留並工作的外籍人士連續居留滿五年後，可以用高級專業人才的名義，向內政部申請歸化我國國籍。
▲新加坡的移民政策，採用「評點配額制」。（圖／達志影像）
可惜的是，能夠透過「高專人才」管道移民台灣的案例誠屬少數。以去（2022）年為例，總計只有36名高專人才，其中以馬來西亞（11人）最多，且大部分集中在教育領域（15人）這類對移民比較包容的行業別。如此稀少的高專移民人數，難以因應我國迫切的產業需求，用於改善台灣生產力與消費力雙雙下滑的2025年大限，更是杯水車薪。
此外，台灣現行的評點配額制度主要是參考新加坡，以全國作為考量範圍，再依據產業類別來分配外來人口允許就業的配額。由於新加坡是城市國家，沒有區域發展不均的問題；但這種模式搬到台灣，就會因為南北差距與城鄉差距而顯得不合時宜。相較之下，加拿大採用的「省提名計畫」（Provincial Nominee Program；PNP）就能彌補這項缺點。
打破中央主導移民政策模式 讓地方依產業需求制量
加國的「省提名計畫」是由各省（province）與各領地（territory）的地方政府，自行依照當地的需求，列出所需要之移民的各種條件。相較於直接向加拿大聯邦政府申請移民，外籍人士／移民工作者透過「省提名計畫」申請入境加拿大，可以在資格的評點上獲得額外的600分積分，大大提高移民案件申請成功的機會。這個計畫的核心精神，就是打破移民政策由中央政府單方面主導的模式，讓地方政府依據當地在經濟發展與勞動力需求，決定所需要移民人才的類別與數量。
相較之下，台灣也應該參考加拿大的制度，提出「縣市提名計畫」，由台灣各縣市、甚至各鄉鎮，決定所需移民人力的特質與所適合的行業別，才能避免南部縣市與農村青壯年人口的進一步外流、勞動力與消費力的持續雙缺；而都會型態的北部地區卻又湧入過多勞動力，造成青壯年人口必須以低薪競逐工作機會的困境。
避免區域發展差異加劇 移民政策以「先鄉村後都市」為原則
▲在移民政策上，應讓地方政府依據當地在經濟發展與勞動力需求，決定所需要移民人才的類別與數量。（圖／黃啟恩提供）
舉例而言，以漁業捕撈為重點產業的屏東縣東港鎮，就應該開放更多漁業的外籍漁工與外籍技術人員，補充漁村勞動力外流的問題；要將高鐵站區開發為農業生技園區的嘉義縣，則可以引進更多的外籍農技人員與生技人才等。至於身為高科技重鎮的新竹市，由於已經有本國科技產業人才不斷湧入，因此原則上不開放引進外籍高科技人員，以免排擠掉本國青壯年的就業機會。簡言之，開放外籍移民進入台灣工作並長期居留，應該謹守「先南後北」與「先鄉鎮後都市」的原則，避免區域發展的差異更為惡化。
換言之，現行「由中央政府決定外籍勞動力移入之評點與積分」的模式，應該做出調整。首先，應由中央政府與地方政府充分溝通後，參照各縣市(或各鄉鎮)的人口外流情形，於原本外籍工作者評點配額制的五大項評分類別外，再加入（6）「居住地與工作地點」作為評分依據。如果移民工作者的定居地點（依照居留證上的登記）與工作地點（依照雇主營利事業登記所在縣市），是人口外流嚴重（例如雲林縣）、或是欠缺特定產業從業人員（例如想全力發展「亞洲新灣區」的高雄市）的縣市，就應該加重移民申請者的分數，鼓勵他們在申請歸化國籍前的五年工作期間，定居在特定縣市，以改善該縣市在人口外流、或是在特定產業欠缺從業人員的問題。
中央在移民事務上釋出部分權力 與地方共創雙贏
▲地方上的基礎建設做得再好，如果沒有居民使用，不但讓各級政府的財政問題更加惡化，閒置的基礎建設更會降低民眾對政府的信心。（圖／故宮南院官網）
此種作法雖然需要中央政府釋出在移民事務上的部分權力，但是比現況之下，地方政府動不動就以「平衡城鄉落差」為理由，一直跟中央政府要錢好得多。再者從中央政府的觀點來看，如果地方上沒有充足的人口，中央政府卻一直花錢補貼該縣市的建設經費；地方上的基礎建設做得再好，如果沒有居民使用，不但讓各級政府的財政問題更加惡化，閒置的基礎建設（例如之前很多縣市被批評的「蚊子館」)更會降低民眾對政府的信心，給外界帶來「政府不了解地方需求，所以才花錢蓋一堆閒置的公共建設」之不良觀感。
總而言之，中央替地方縣市帶來所需要的外來人口、勞動力與消費力，不但能增加稅收，也讓一些經濟情況較差的縣市能夠長遠發展；打造中央與地方的雙贏，才是正本清源、在執行上又有可行性的移民政策。
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我們想讓你知道…打破移民政策由中央政府單方面主導的模式，讓地方政府依據當地在經濟發展與勞動力需求，決定所需要移民人才的類別與數量。