▲NCC完成全球首部OTT TV專法，知名的NETFLIX是否將納管引起關注（圖／取自免費圖庫pixabay）
文／方瑋晨律師
NCC於上週宣布「網際網路視聽服務管理法草案」（以下稱OTT專法草案）已經完成，將於本週公布草案內容，並且報請行政院審議。這一部OTT專法草案號稱全球第一部OTT管制相關法律，能展現出NCC對於OTT市場管制的想法。但OTT所包含的經營方式甚多，且對世界各國而言，要如何建立OTT監理政策、監理法規，都是複雜而難解的問題。東南亞各國於前幾年或有提出相關的法規草案，但目前均未實際上路。NCC願意面對問題值得鼓勵，但這部OTT專法草案仍存在著許多待解的疑慮，也應該一併重視。
由NCC歷次的說明及本法的修法總說明可知，這一部OTT專法草案採取對網際網路視聽服務「抓大放小」的精神，並採取「輕度自願的登記制」，兼顧新興產業發展，並保護公眾視聽權益而一定程度與以納管。此外，目前OTT產業以外國大型業者為主流，為建立我國視聽服務產業環境本法目的之一，也在於使鼓勵業者扶植我國自製內容比例，並由政府提供相關獎勵。然而這部專法草案是否能達成前述目的，則非無疑義。
▲OTT TV網路影音已成不可或缺的收視來源（圖／取自免費圖庫pixabay）
OTT專法草案的規範客體
依據NCC今年9月公布的「傳播政策白皮書」，我國目前本土的OTT業者近20家，其中包括「無線電視業者經營」、「衛星電視業者經營」、「有線電視業者經營」、「電信業者經營」、「新興影音平台」、「OTT影音機上盒等裝置業者」，而境外業者則為大眾耳熟能詳的Netflix、愛奇藝或Line TV等。就NCC所列之我國本土OTT業者之中不少本身就是經營傳統的有線電視、頻道或電信服務，故其同時經營之OTT亦有其本業之特色。依據NCC資料，目前我國本土OTT的經營模式有以VOD模式經營（隨選視訊內容，包括SVOD、TVOD、AVOD）、有以EST購買模式經營、也有以Line TV線上直播或與有線電視類似的線性節目模式經營者。由此可知於我國OTT市場上除隨選視訊外，也存在許多一般線性頻道、直播頻道類型。
我國傳統的影視音領域的行政管制，是分別對於平台提供者（如有線電視系統業者）與內容提供者（如頻道業者）分別進行管制。這也是因為傳統的影視音領域多半是線性播出，若要平台提供者就內容負擔過多的責任，事實上難以權責相符。但在OTT產業中，如果是VOD類型的OTT服務，OTT業者能事先決定何種影片可以上架於其OTT平台，業者有相當程度的編輯、篩選的可能性，因而較有可能對內容負擔相當的責任。然而就線性播出或直播類型的OTT服務，因OTT平台是即時播出他人提供內容，此時OTT平台不見得能夠有效的了解、編輯、篩選內容，就可能會出現不同的管制模式。
▲網路影音透過手機即可隨時收看（圖／取自免費圖庫pixabay）
我國的OTT專法草案規範對象到底包括何類型的業者，這是前提性的重要問題。OTT專法草案中將「網際網路視聽服務」定義為「透過網際網路將經編輯、篩選之視訊內容」，由此可知我國的OTT專法草案似將「網際網路視聽服務」定義偏向以VOD類型提供服務之OTT平台，若以直播播出者（如YouTube、Facebook等提供平台供人上傳或直播者之平台），似不屬於此OTT專法草案之規範客體。也因此在OTT專法草案中亦課予「網際網路視聽服務事業（即OTT平台）」對於其服務內容應確保不得有妨礙國家安全、公序良俗、兒少身心健康之義務，似亦可推論此OTT專法主要規範對象為VOD類型提供服務之OTT平台，對於提供線性頻道或直播者，似非本專法的規範對象。
若不受本OTT專法草案規範者，是否能夠獲得相關的補助、獎勵或輔導措施？本OTT專法中規定政府各單位應就事業依本法規定辦理之具體措施，應提出鼓勵、輔導方案。若某OTT平台未落於目前OTT專法規定之「網際網路視聽服務事業」，是否即無法獲得相關獎勵及補助？依據NCC年初公布我國OTT業者列表中，本土業者同時以線性、直播方式經營者不在少數，是否會因此而難以達成扶持本土業者的美意，仍有待觀察。
本草案是否會出現無效管制
本OTT專法草案的管制對象主要為以VOD類型提供服務的業者，並以抓大放小的態度處置。如此一來，本草案所欲規管的對象已經可以預見。在目前的OTT市場環境下，若OTT專法草案主要受到管制的將會是境外大型OTT業者及我國發展較為蓬勃的少數OTT業者。但前述業者於近年來之經營多半較為穩定，於規管上除愛奇藝有另外的法律爭議外，該等OTT業者近年均無重大爭議，管制之主要目的較為不明。再者，雖然OTT專法草案要求業者必須提供相關資料，然而該等境外業者是否願意將資料提出？要提出的範圍為何尚不明確？是否會涉及其營業上重大秘密？NCC對於業者資料正確性之確認方式為何，都會是NCC於管制面上將碰到的問題。
▲除了愛奇藝的中方色彩之外，境外大型OTT業者經營穩定，近年均無重大爭議，管制之主要目的較為不明。（圖／取自免費圖庫pixabay）
學界及歐盟經驗均曾提及OTT必須要有播送本國節目的比例，以扶植本國節目為政策目的。事實上以Netflix為例，近年除了常見的美劇外，巴西劇〈新死亡片場〉、義大利劇〈水上鐘樓〉、德國劇〈闇〉及各類韓劇都有高品質的好表現。
除此之外，如前所述本OTT專法草案主要規範者會是VOD類型的OTT業者，若某OTT平台同時有VOD隨選內容、線性播出內容、直播內容，這樣的情況下應該怎麼認定？要採取只要有VOD隨選內容即須納入OTT專法草案管制或者是只要有直播、線性播出內容即不納入OTT專法草案管制，目前的草案對此問題尚無妥善的處理方式。
OTT專法草案於訂定目的上即揭示要採取「輕度管制」，然而於OTT專法草案中關於OTT業者須檢附資料申請登記、需申報、須公開揭露、停播措施、加入或成立自律組織等規定，規範密度不亞於目前有線廣播電視法所要求有線電視系統業者需遵守者。目前有線電視系統仍存在一定資源有限性的問題，然而網路資源則較無此問題，且提供使用者主動的選擇空間，故這樣的管制方式是否合理，NCC應再行思考。
本OTT專法草案於管制上對於VOD、線性、直播所採取的態度尚且不明，於此處的判斷以及何種OTT業者須納管、申報事項、公開揭露事項等均尚不明確，對於本OTT專法草案是否能於收集意見後真正由NCC確認提出報院，NCC若確認提出報行政院後是否能原汁原味送入立法院，筆者較不樂觀。訂定OTT專法原本就是極其困難的事情，東南亞各國於2016至2019年均有此嘗試，後均暫緩通過該等法律。NCC本次所送出之草案雖有不足，但仍應正面看待NCC願往前邁進之決心。
本文作者 方瑋晨律師
現為台北市有線廣播電視系統費率審議委員會委員，有澤法律事務所助理合夥律師
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