▲台灣銀行家2月號雙封面。（圖／金融研訓院提供）
文／許嘉棟
我個人在本刊第83期（2016年11月號）曾為文，論及全球經濟由於產能過剩、欠缺重大技術突破，以及需求萎縮等原因，陷入成長停滯之困境。本文對全球應如何脫困，以及有無脫困可能性等問題，繼續討論。
前文提及經濟成長的動能，長期仰仗於供給面生產能量的擴張、生產技術的進步，以及制度與結構面之改革等；短期則取決於消費與投資需求之強弱。在這些成長動能來源中，政府較易使力者，為制度與結構面之改革，以及藉由擴張性的貨幣與財政政策提振需求，因此，全球經濟脫困之途徑，主要還是在從事制度與結構面改革、強化寬鬆的貨幣政策，以及採取擴張性的財政政策3 方面。所謂制度與結構改革，指的是法令之健全化、管制之放寬、市場競爭之強化、勞動條件之彈性與勞動移動性之增強，以及產業結構與就業結構之調整等。這類改革有提升整體經濟生產力、提振活力與經濟效率的作用，故可由供給面收到增加產出與就業、降低生產成本，以及提高經濟成長率之效果。
制度與結構改革之路難行
然而，制度與結構改革通常執行耗時，不易在短期間內收到宏效。此外，在執行層面，它還經常遭遇到政治與經濟兩方面問題之挑戰。在政治面，任何改革都有獲益者與受損者，造成利益的重分配，從而引發既得利益者之反對與抗爭。1980年代初期英國首相柴契爾夫人之經濟自由化改革，以及近幾年法國與南歐諸國的勞動市場改革，都曾在國內引起規模不小的罷工與街頭遊行示威抗議風波，甚至導致政權易主變天，都是顯例。前盧森堡總理容克爾（Jean Claude Juncker）在歐債危機高峰時曾說：「執政者都知道該怎麼做，只是不知道做了以後，怎麼連任而已。」足證改革非常不容易，執政者須有相當大的政治擔當、勇氣與毅力。
結構調整與景氣維持難以兼顧
在經濟面，結構性改革多是一種除舊布新之工作。例如產業與就業結構的調整，即是意指以新的產業與就業機會取代舊的產業與工作。它雖然長期有利經濟效率與競爭力，但在結構調整過程中，經常發生「舊的已除，新的未布」之青黃不接狀況，以致斲喪短期經濟景氣與就業。以中國大陸「十三五規劃」所提出的「去產能」供給側改革為例，光是去鋼鐵及煤炭之產能，去年才只在起步階段，即已造成數10萬從業人員的失業，並使相關省分的經濟瞬間陷入衰退。
大陸的產業與經濟結構調整，如何處理房地產這個產業，同樣面臨兩難的挑戰。房地產業的興盛可帶動許多相關聯產業之發展，故素有「火車頭產業」之稱。據估計，中國大陸近幾年的經濟成長率，約有1.5個百分點即源自房地產業之直接與間接的貢獻。然而，近幾年中國房地產業的興盛，導致各地大肆興建，一些二、三線城市的成屋來不及消化，餘屋快速累積，但另一方面房地產的投機炒作盛行、房價普遍飆漲，民怨也隨之高漲。根據2016年10月底之一則新聞報導，大陸當時的餘屋加計正興建中的住宅，總面積估計達120億平方米（約36.3億坪），足供4億人居住，足證房市供給過剩之嚴重。中國政府面臨餘屋過多，但房價又有泡沫化之虞，而且房地產業的興衰又攸關經濟景氣之好壞，與政府「穩增長」之目標能否達成密切相關等複雜情勢，其產業與金融政策究竟該協助業者「去庫存」？還是持續「打房」、抑制房價，以消除房市泡沫？在決策上確實陷入進退維谷之窘境。台灣近幾年的房地產政策，也曾在打房與維持經濟景氣之兩難抉擇中，多所游移。
因此，為了經濟之健全發展著想，各國的確有必要在制度與結構面持續進行改革，但囿於改革不易的政治現實，以及維護短期就業與經濟景氣之考慮，吾人恐難對之抱持太高的期待。
貨幣政策成效有限，且副作用多
在以寬鬆的貨幣政策刺激需求與短期經濟景氣方面，事實上，進入21世紀以來，以下幾道洪流已為全球共同譜下了資金氾濫的狂潮：
1、新興經濟體多以抑低本國貨幣對外幣值（匯率），作為促進出口與經濟成長之手段。此做法使這些國家形成貿易出超，並快速累積外匯存底，對應釋出大量本國貨幣。IMF 指出，15大新興經濟體之外匯存底至2014年第2季曾累積至最高值8.06兆美元。
2、2001∼2003年期間歐美央行以寬鬆的貨幣政策，刺激2001年由盛轉衰的國際景氣。
3、2008年全球金融海嘯爆發後，全球齊以極度寬鬆的貨幣政策救經濟。
4、近幾年全球景氣仍陷低迷，各國復陸續推出貨幣寬鬆措施。美國的量化寬鬆雖在2014年底退場，但日、英與歐盟仍在加碼。另外，近2、3年甚至還有一些國家採取負利率措施。
在持續採取強力的寬鬆貨幣政策，為全球經濟景氣不斷打強心針之情況下，全球資金雖然已呈氾濫，但在民間對未來經濟前景普遍欠缺信心，而且也缺實體投資機會之環境下，寬鬆的資金供給與低利率不僅對消費與投資之刺激作用有限，它還在以下幾方面，對全球經濟帶來了負面的影響：
1、偏低的利率使主要依賴存款利息維生者的消費能力下降，對需求有不利的影響。
2、過剩的資金在許多地區引起房地產與股市價格高漲，重啟資產泡沫與金融危機之疑懼。
3、先進國家寬鬆貨幣政策所釋出的貨幣，在金融全球化下大量外流，成為到處流竄的熱錢，對新興經濟體的匯率、利率、股價與房地產價格的穩定造成重大衝擊。
4、寬鬆的貨幣政策導致該國貨幣貶值，以致加深了全球貨幣競貶之風潮。
總之，世界各國的貨幣政策幾乎都已運用至極限，不只振興需求與景氣的效果彰，而且負面的副作用不小。因此，已有不少知名學者專家，以及央行與國際金融組織的負責人齊聲呼籲：貨幣政策已經承擔過重提振景氣之職責，不宜將責任都丟給央行；換言之，也就是「別讓央行唱救經濟的獨角戲」（編按：2016年2月間《Financial Times》之社論標題）。
貨幣政策既已用老，招式亦已用罄，剩下可用以提振需求與短期景氣的財政政策，其可依賴性又如何呢？
高負債影響各國採行 擴張性財政政策
在財政政策方面，自從歐洲主權債務危機於2009年底爆發，各國政府的財政赤字與未償債務餘額占GDP比率，即引起了世人的關注；不少國家對擴張性的財政政策，乃轉趨保守，尤其是政府未償債務占GDP比已高者。在爆發歐債危機的歐盟地區，主導歐盟經濟政策的德國，基於一次大戰後曾因嚴重財政赤字引發經濟動盪，進而導致希特勒上台的歷史記憶與教訓，對財政紀律更是堅持。
附表為2015年各國公共債務占GDP比。該表顯示歐、美、日等先進國家之政府債務比多高於全球平均值，歐盟之比率尤高。即使是歐債危機之當事五國，其政府債務比也都仍在100％以上。由於歐債危機之殷鑑不遠，這些高負債比之國家對採取擴張性的財政政策，多顯遲疑。
此外，全球化使各國之經濟緊密相關聯，一國的擴張性財政政策對當事國景氣的提振效果，透過進口有相當比例外溢到其他國家，未能在自己國內發揮作用。此種外溢效果為對他國之「外部利益」，但為本國政策效益之漏損；故而若基於成本效益之計算（財政支出之成本本國須完全負擔，效益則只有部分歸本國享受），各國採行擴張性財政政策的意願，可能因此而降低。唯各國若共同採行擴張性的財政政策，即可彼此互享外溢效果之利益，此一問題即可望克服。
3類國家猶有財政政策 使力空間
雖然政府未償債務占GDP 比已高的國家，可繼續採行擴張性財政政策的能力可能有限，不過下列3 類國家，應是有施展空間的：
1、債務比率仍低者
附表顯示雖然不少國家政府債務比已高，但比率仍低者也還有不少，這些國家應還可擴大公共支出。
2、公共債務多屬內債者
會引起主權債務危機者，主要是外債，不是國內債務。以日本為例，其政府債務比為全球第一高，但其公共債務大部分都是國內債務，故未引發危機。另以美國為例，其由公眾持有（即扣除由美國政府帳目持有者）之國債中，由外國投資者（主要是外國的中央銀行）持有的比率，在2014 年也只占47%。因此，公共債務主要是內債，外債比率尚不高的國家，也應還有財政政策施展空間。
3、貿易長期呈現順差者
貿易順差表示該國內需不足，而且其民間淨儲蓄超過政府財政赤字，故公共債務必多為國內債務。此種國家宜藉擴大公共支出，提振其內需與國內外經濟景氣。
具有以上3 種特性之一的國家，全球不在少數。這些國家若能共同擴大公共支出，或可有效提升全球的需求，使全球經濟脫困。
以台灣而言，政府的公共債務占GDP 比率在國際間算是低的（雖然潛藏債務可能不少，但各國同樣有潛藏債務問題），而且台灣政府全無外債，10 幾年來又多為超額儲蓄、民間投資意願低落與出超比例過高所困擾，故同時具備以上3種特性，因而是應當採行擴大公共支出政策的國家之一。
歸納言之，制度與結構性改革雖為全球經濟脫困的治本之策，各國宜持續推動，但短期難寄以提振景氣之期待；貨幣政策已難進一步施展，財政政策則猶有發揮空間。唯在全球化下，尚有能力擴大公共支出者應透過國際協商，通力合作，共同使力，方克有成。
許嘉棟
現職：台灣金融研訓院榮譽顧問、東吳大學講座教授、臺灣大學經濟系兼任教授
經歷：台灣金融研訓院董事長、中研院經濟研究所所長、央行副總裁、財政部長
※ 精彩全文，詳見《台灣銀行家2017年2月號》。
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